第024节 全面大发展（1）
元月十日，张学良在沈阳的东北军政议会堂（原张作霖创建的东北四省议会联合会大楼，此时被张学良更名为东北军政议会堂，从此成为东北四省召开最高级别的军政高层联合会议的所在地）里正式召开他正式成为东北最高领袖后的第一场军政联合大会。除热河省保安司令汤玉麟外，东北四省共三百多名军政高层出席会议，另有东北工农商学等行业代表也参会。
由于张学良已经掌握军权，背后又有张作相、杨宇霆为首的新旧两派高层的支持，因此眼下说话也是底气充足，放手展开大刀阔斧、推陈出新式的全面改革。实际上，由于汤玉麟盘踞的热河省基本独立，对张学良阳奉阴违，因此张学良此时的改革也只是针对黑吉辽三省。首先，张学良的第一个命令便是快刀斩乱麻地宣布东北四省（实际是黑吉辽）境内各个政府机关都要施行并实现“军政分家”，军人不得担任政务职位，同时各个地方政府的官员也绝对不许踏足军界，军政官员本人不得经商，也不得以权谋私、官商勾结。东北的军政两路权力分别归属于东北军务委员会和东北政务委员会，最终在东北最高行政长官和东北最高军事长官张学良的手里进行融合。这样就从根本上减免了因为军政权力纠合产生盘根错节的地方势力的机率了，因为地方势力的猖獗是不利于东北的整体安定和张学良的集权统治的。像此时关内地区，各地大大小小的地方军阀就是由于中央政府难以约束其权利而导致的，大部分的省主席也是中将或上将军衔，既掌管一省政权又掌管一省军权，从而成为一个个独立的“土皇帝”，所以也就常常不听南京中央政府的号令，整个中国也四分五裂、一盘散沙。实际上，此时的东北在本质上仍然还是地方军阀，张学良就是不折不扣的“东北土皇帝”，但张学良可不愿自己的地盘里又产生更小的土皇帝，所以便第一个就颁布了这个命令，这也是东北军政机关的运转原则。
东北四省政务委员会是东北的最高行政机构，张学良命令取消先并改组前张作霖时期的政府机构，重新建立公安部、内务部、财政部、民政部、教育部、宣传部、卫生部、交通部、工业部、农业部、商业部、环保部、税务部、能源部、资源部、科研部、文艺部、司法部共十八个东北政务委员会下辖的各自独立的部级机构，分别负责东北的公共安全（警察）事务、官员调动任命、财政、民生、教育、宣传、医疗卫生、交通建设及管理、工业建设及发展、农业建设及发展、商业建设及发展、环境保护、赋税财务、能源开发管理、资源勘探调查及开采使用、科学研究发展、文学艺术发展、制定条令规定等诸多建设发展事务，各部下辖局、厅、处等下属部门。这项改革目的是精简以前臃肿的政府机构，裁掉了很多原本可有可无的部门单位，节省减免大量经费开支，也使政府机构更有效率地运转。实际上，张学良设立的这十八个部也是模仿国家中央政府单位，但毕竟东北是地方政府，所以没有国防部、安全部、外交部等中央政府才有的机构。此时国民政府还有立法院、司法院、行政院、考试院、监察院这五个院级中央机构，但东北地方政府显然没有独自立法的权力，所以成立“司法局”来制定一些补充法律的地方条令规定。除此之外，张学良又成立“东北廉政公署”来代替监察机关，以监督东北各级政府官员的廉洁风气。张学良还硬性地规定：东北地区的官民比例不得超过一比一千。也就是说，以东北此时3000多万的人口总数来说，东北的公务员总数必须保持在30000人左右，并且还要定期接受考核审查，不合格者一律淘汰。实际上，这个比例还是比较符合眼下这个时代的。历史上，汉朝是八千个老百姓养一个官员，唐朝是三千个老百姓养一个官员，清朝则是九百个老百姓养一个官员（后世是四十个老百姓养一个官员）。各级政府机构单位悬挂青天白日旗和孙中山遗像，公务人员在春秋时节统一穿中山装，夏季穿白色短袖衬衫，冬天穿黑色西服，同时脚穿黑色皮鞋。对于张学良的这个行政机构的全面改革以及他设定的这些新单位名称，参会的众东北高层们既感到新奇创新，又感到极有道理，因此表决时基本是全票通过。
公安部长熊正平 副部长邓铁梅；内务部长张作相 副部长米春霖；
财政部长熊希龄 副部长王树翰；民政部长米春霖 副部长汲金纯；
教育部长傅斯年 副部长何思源；税务部长袁金铠 副部长刘 哲；
宣传部长黄 郛 副部长杜重远；卫生部长伍连德 副部长张锡纯；
交通部长茅以升 副部长常荫槐；工业部长李四光 副部长宾步程；
农业部长张心一 副部长董时进；商业部长张景惠 副部长马寅初；
环保部长胡先骕 副部长陈焕镛；司法部长罗文干 副部长蔡运升；
能源部长孙越崎 副部长袁复礼；资源部长翁文灏 副部长侯德封；
科研部长叶企孙 副部长张子高；文艺部长萧友梅 副部长余叔岩。
张学良的第二个改革是在东北四省境内实施新的行政划分制度，“省”为最高级的行政区单位，东北自然还是分为四个省维持不变，接下来依次是县（旗、盟）、镇（区）这两级，各地根据实际情况设立少数民族自治区以维护汉族和少数民族的平等关系；接着设立街、道、巷、乡为县、镇（区）的下级行政划分单位；最后设立村、屯、庄为乡的基层行政划分单位，从而节节分明、有层有次地贯彻中央集权的原则。其中，“市”暂时是较为特殊的行政单位，行政级别上和“县”相同，但地位略高于“县”，只有沈阳、长春、承德、齐齐哈尔这四个东北四省的省会城市被称为“市”（或叫省城），其余的城市仍然被命名为“县”（或叫县城）。
张学良在宣读了各政府部门高层机构的人事任命名单后还宣布成立“东北人民议会”（相当于后来的人大代表制度），正常情况下每半年召开一次，特殊时候可立刻召开并决断对策。东北人民议会拥有任免权、通过权、否决权、监督权、创制权，是东北政务委员会辅助机构。东北人民议会的成员被称为“议员代表”，由各地民众投票选举出来，他们将会在人民议会上传达老百姓的要求和心声。这些议员都是县（市）级代表，来自东北各县（市），按照“十万选一”的原则进行选拔。比如一个县有五十万人口（包括县城人口和该县所下辖的各区各镇各乡人口），那这个县就拥有五个议员代表的名额。东北总人口3000余万，那么人民议会里的议员代表就差不多是300来人。这些议员代表的责任是代表人民对政府的工作和政府官员的执政能力进行监督，同时代表人民传达人民的意愿和提议。议员全部都由人民投票选举，是社会各阶层的社会贤达、士绅名流、知识分子、文艺家、农民、工人、商人等职业。议员的在职期限为两年，如果工作不得人心，将会被百姓用选票给淘汰掉；如果工作出色，深得百姓拥护，就有资格竞选当地政府官员。张学良的这个创举算是初步地赋权予民，让人民能够有效地监督政府机构的运转，同时也让民主的思想在东北土地上开始传播。人民议会的常务工作机构是人民议会常务委员会，由数十名德隆优望的常务委员组成。如果出现特殊情况，来不及召集各地的议员代表来带沈阳共商大事，那就由这些常务委员进行投票抉择。为了防止东北人民议会空有其名，因此张学良硬性地规定，当东北人民议会全体议员代表投票超过90%时，东北人民议会有权否决东北政务委员会的决定。这使得东北人民议会对东北政务委员会也有了一定的监督力。而东北人民议会召开的场所仍然是此时张学良所在的沈阳东北军政议会堂/东北四省联合议会大楼。
其实，张学良前面这几项东北行政机构改革、行政划分改革、东北人民议会制度的建立，都是很初步或者是一时半会还不会引起反弹的温和措施，那接下来的“土地改革”就是不折不扣的一枚重磅炸弹了。当张学良在军政联合大会上宣布要在东北境内进行全面“土改”时，其反响不亚于石破天惊。实际上，张学良制定的《东北土地改革法》绝大部分的内容、政策、方针、措施完全都是“照搬”后期的《中华人民共和国土地改革法》，但在制定过程中他得到张作相、张景惠、莫德惠、袁金铠、汲金纯、杨尚清、王树翰、杨宇霆等一批东北的军政高层的群策群力，众人集思广益，根据东北此时的实际情况而加以了完善和修改，比中共的土改政策要温和很多，同时也比杨宇霆之前搞过的“屯垦荒地并划分给农民”来得更加彻底。这些堪称是天翻地覆的重大改革的主要措施是：首先，宣布土地私有制，并且私有财产神圣不可侵犯，由政府出资购买私人手里囤积的大量土地，但对于大官僚、大地主、土豪劣绅等官僚资产阶级和地主阶级及其家族集团使用非法手段所霸占囤积的土地，政府则酌情进行低价购买或直接没收。《土改法》规定，个人所永久性地合法拥有的且用于耕种、居住等种种用途的土地面积按人头由政府分配，但每个人的永久性土地的面积不得超过50亩，超过这个面积的土地只能额外再花钱向政府或他人进行租借了，也可以重金向政府购买，取得地契，但政府会严格控制私人土地买卖或转让。如果是开办工厂、企业、农场、牧场、养殖场等其他情况，则另有相关法律进行规定。而政府手里的土地会按照均田原则无偿分发给向政府申请注册并得到批准的无田或少田的基层穷苦农民，真正地实现起“耕者有其田”。这项改革的总政策和总路线是：团结贫农和雇农，拉拢中农和富农，有步骤地分别消灭封建剥削制度，解放农业生产力，解放广大农民，让无田或少田的农民、佃户、包身工能够获得土地。彻底实行农民阶级土地承包制度，政府手里的土地和生产资料按照劳动力比例分配给向政府注册后的农民。为了减少实施土改的阻力，东北政府采取了“经济上保护富农中农以及小土地出租者”的政策，稳定民族资产阶级，保护农村工商业，促使这场政策有利于发展占领区的农村经济。对于地主土豪，东北政府也不是一棍子打死，而是进行甄别调查，罪行较小或者没有罪行、为人和善的地主土豪，政府购买其大部分土地同时，保留50亩土地和大部分家产，并可以再酌情进行赔偿补贴，再鼓励和支持这些地主土豪将资金转而发展工商业，政府也给予其一定的优惠待遇。当然了，对于一些恶名昭著的大地主和土豪劣绅，东北政府是会毫不手软地进行打击，将其土地资产全部没收充公。这样一来，农民耕种土地的收成直接按照国法向政府交纳赋税，从而直接免去了以前向地主阶级交纳的沉重而苛刻的地租。没有了地主阶级在“政府和农民之间”进行盘剥克扣，农民的生产积极性自然大大提高，东北的农业也必然会得到迅速发展，在让农民翻身得解放的同时也大大充盈了东北政府的财政。这样的话，东北的农民就彻底自由了，地主阶级也形成不起来了。原因很简单：没有土地或自家人口较多的农民可以去跟政府申请获得土地，然后自耕自足；地主也可以保留50亩永久性的私人土地并向政府租借更多的土地，有了这么多的土地后，地主肯定要去雇佣农民来耕种，但地主开出的条件肯定不能苛刻，因为一旦雇农们不高兴了，直接就可以去跟政府申请属于自己的土地，懒得再给地主种地并忍受以前那种剥削。可以说，这样的“土改政策”既未对地主们赶尽杀绝，允许他们在合法的情况下拥有大量的土地，但却彻底地解放了农民，让地主无法再盘剥农民，极大地刺激了农民的积极性，自然促进了东北的农业发展。
张学良在东北进行的土改是不流血的，对待地主土豪并不是“拥有很多土地就是有罪”。在这件大事上，张学良聘请了著名土地学家、经济学家萧铮、政法学家阮毅成、著名经济管理学家杨杏佛作为高级顾问，虚心听取很多专家的建议，最后决定东北的土改分为三个阶段：第一阶段是“三成减租”，东北政府暂时不强行没收地主土豪囤积的土地，但规定农民向地主缴纳的租金不能超过耕地收入的30%，限制地主土豪们对农民的过度盘剥，同时让地主土豪们有个心理缓冲的过程；第二阶段是“公地放领”，就是东北政府将东北境内的公有耕地卖给农民，分十年无息偿还，也不需要农民现款偿还，可以用粮食来抵债，减轻农民的负担，意思是：政府卖给农民的土地在农民交完十年的规定数量的粮食后，这块土地就完全属于这户农民了。后来累计有数以百万计的东北农民通过这种方式得到了属于自己的土地。但政府也有规定，靠这种无息方式得到的土地不得私下转让，以免有人从中得利。在1929年至1939年这十年间，东北政府先后把100多万公顷的公地出售给200多万户农民，共计1000万农民人口得到了土地，因为每户农民家庭拥有四五口甚至五六口人。通过张学良这个“公地放领”政策而获得土地的东北农民占东北总人口的30%，是一个非常了不起的成就。而第三个土改政策就是彻底让耕者有其田，但问题来了，政府手上已经没有土地了，只能合法而合理地“收回”地主土豪手里囤积的私地。这个过程注定是需要让政府掏出巨大的资金的。在这方面，东北的高层们分为两派，曾在张作霖时期搞过“屯垦分田”活动的杨宇霆等人认为政府强行把地主土豪的土地无偿征收过来就可以了，不需花钱；而以萧铮为首的另一派则认为政府不能无偿征收土地，因为这样必然会引起民怨，影响政府的声望和信誉，甚至激化社会矛盾，政府不能硬取土地，而是要花钱，向地主土豪们购买土地。张学良在思考后，采取了萧铮的建议。为了减轻东北政府的财政负担，萧铮又想出一个很不错的办法，那就是政府不出钱，但政府手里有很多官方的公营企业，可以把这些东北政府的工厂、企业、商社的股份同地主土豪们换土地，同时政府发行土地债券，分为十年有息偿还。这个办法通俗地讲，比如沈阳市政府想要收回沈阳郊区某位地主的土地，可以不出钱，但给这户地主为期十年的土地债券，让他获得沈阳市政府某个官方企业的股份，从而进行等价交换。假如是1%的股份，那这户地主在这十年间就能获得沈阳市政府这家企业每个月1%的收入，十年后，沈阳市政府把买土地的钱全部还清了，那合同自动到期，这户地主在这家企业的股份就重新被政府收回去。这个办法确实非常高明和巧妙，既没有让东北的政府消耗巨大的至今去购买土地，同时也顾全了地主土豪们的利益。
